Wie sinnvoll sind Subventionen?

Effekt 1: Es können Gewöhnungseffekte eintreten

Diverse deutsche Regionen sind vom Kohleausstieg betroffen. Sie fordern Unterstützung. Das ist legitim, da sie sich auch ökonomisch an eine neue Situation anpassen müssen. So laufen wie beim Steinkohlebergbau im Ruhrgebiet sollte es dieses Mal aber nicht.

Der Wirtschaftszweig wurde lange über Subventionen am Leben gehalten, damit keine Arbeitsplätze verloren gehen – obwohl man die Branche als nicht zukunftsfähig betrachtet hat.

Menschen wurde also in der kurzen Frist geholfen. Eine nachhaltige Lösung war das aber nicht. Sie hätte daher nur "begrenzt Nutzen gestiftet", heißt es in einem Bericht des Umweltbundesamts (UBA). Gekostet hat sie aber mehrere Hundert Milliarden – allein bis 2008 rund 330.

Dass zeigt auch: Wenn Subventionen über längere Zeiträume fließen, gewöhnen sich die Empfänger:innen daran. Dann wirken die Finanzspritzen nicht unbedingt antreibend, sich zügig an neue Situationen anzupassen und neue Lösungen zu finden. Wie im Beispiel des Kohleausstiegs werden dann zum Beispiel zu wenig Umschulungen angeboten und zu wenig Anreize geschaffen, neue Jobs zu suchen.

Effekt 2: Subventionen können verzerrend wirken

Immer wieder kann man in der Zeitung lesen, dass kleine, regionale Airports aus den roten Zahlen gerettet werden. Sie werden von öffentlichen Trägern wie Kommunen, die oftmals auch Anteile an den Airports halten, bezuschusst. Das wird vielfach kritisch gesehen.

Unter anderem, weil die Zuwendungen den Regionalflughäfen einen Vorteil gegenüber anderen Airports verschaffen. Die öffentliche Hand verzerrt mit den Subventionen also den Wettbewerb zwischen den Flughäfen.

Es wird eine Zahl von Regionalflughäfen aufrechterhalten, die in dieser Form in einem freien Wettbewerb nicht existieren könnte. Zu diesem Schluss kommen die Forscher Alexander Mahler und Matthias Runkel von der Denkfabrik FÖS.

Ein anderes Beispiel aus der Luftfahrt ist, dass Kerosin von der Energiesteuer befreit ist. Damit haben Airlines einen Vorteil gegenüber anderen Transportunternehmen wie der Bahn oder Speditionen. Die müssen für ihren Treibstoff Energiesteuer entrichten. Die Fluglinien können den Preisvorteil, der durch die Steuerbefreiung entsteht, an ihre Kund:innen weitergeben und so ihre Tickets billiger machen. Das ist also eine Verzerrung des Preises – und damit auch des Wettbewerbs.

Effekt 3: Subventionen belasten Steuerzahler:innen

An diesem Beispiel zeigt sich auch Effekt Nummer 2. Durch die Befreiung von der Energiesteuer entsteht ein Steuerausfall. Im Jahr 2018 lag er laut UBA bei über acht Milliarden Euro.

Effekt 4: Es gibt umweltbelastende Subventionen

Die Steuerbefreiung für Kerosin führt zudem zu Umweltbelastungen.

• Das liegt einmal daran, dass auf diese Weise das Wachstum des Luftverkehrs gefördert wird. Könnten Fluglinien ihre Tickets nicht billiger machen, würden wahrscheinlich weniger Kund:innen das Transportmittel nutzen.
• Zudem werden so Anreize verringert, verbrauchsarme Flugzeuge zu entwickeln und einzusetzen.

Spricht man über Umweltbelastungen, spricht man häufig auch über negative externe Effekte. Vielfach wird kritisiert, dass Unternehmen mit ihrem Geschäft die Umwelt verschmutzen oder dem Klima schaden – aber die Allgemeinheit nicht für diese Nachteile entschädigen müssen. Airlines müssen beispielsweise nicht für Umweltbelastungen wie Schadstoffemissionen und Lärm aufkommen. Auch das kann man als Subvention verstehen.

Effekt 5: widersprüchliche Ziele

Die Subventionen für fossile Energieträger schaden dem Klima. Darunter fällt nicht nur die genannte Steuerbefreiung für Kerosin, sondern auch die Steuervergünstigungen für Diesel. Oder die Entfernungspauschale, die weite Pendeldistanzen fördert. Auch Kohle wird mit niedrigen Steuersätzen subventioniert.

An diesen Beispielen zeigt sich auch, wie sich politische Ziele widersprechen. Denn die Subventionen für fossile Energie fördern einen verschwenderischen Verbrauch – und bremsen die Umsetzung der Energiewende. Dabei will man die ja eigentlich vorantreiben. Die Politik diskutiert daher darüber, die fossilen Subventionen zu beenden. Allerdings tut sie das seit geraumer Zeit, die Debatte ist nicht neu.

Dass Schluss mit den gigantischen Subventionen sein soll, fordert zum Beispiel Marcel Fratzscher, Chef des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW): "70 Milliarden Euro weniger an Subventionen und zusätzlich jedes Jahr mehr Einnahmen durch eine faire Besteuerung fossiler Energieträger würden auf einen Schlag alle Sorgen der künftigen Bundesregierung über die Finanzierung der ökologischen Transformation lösen."

Ein anderes Beispiel für widersprüchliche Ziele liefert das Thema Fleischkonsum. Weil bei der Tierhaltung viele Treibhausgase entstehen, wäre es wünschenswert, wenn wir weniger totes Tier essen würden. Stattdessen wird der Konsum in Deutschland aber sogar erschwinglicher gemacht – indem er mit einem niedrigen Mehrwertsteuersatz von nur sieben Prozent subventioniert wird.

In der Luftfahrt zeigt sich beim Thema Lärm, welche Widersprüche in der Politik bestehen. "Flugzeug- und Triebwerkhersteller erforschen mit staatlichen Subventionen leisere Komponenten. Diese werden aber von den Airlines gar nicht nachgefragt", sagt Ökonom Friedrich Thießen. Denn die Fluglinien haben gar keinen Anreiz, leisere Flugzeuge einzusetzen – weil die Grenzwerte für Lärm nicht sonderlich streng sind.

Effekt 6: mangelnde Transparenz

Auch die mangelnde Transparenz in der Subventionspolitik zeigt sich laut Ökonom Thießen am Beispiel des Luftverkehrs. Er resümiert in einer Analyse, dass die Subventionen recht unkoordiniert von Kommunen, Land, Bund und EU vergeben werden. Es fehlt also der Überblick.

Politökonom Karsten Mause von der Uni Münster meint, dass Subventionsgeber und -empfänger oftmals auch kein großes Interesse an Transparenz haben dürften. Denn sie könnte "zur Kritik an der Höhe und Existenz" bestimmter Subventionen führen – vor allem von Steuerzahler:innen, die nicht von der Förderung profitieren, aber dafür aufkommen.

Effekt 7: Subventionen sind teils ungerecht verteilt

Ein Team von schwedischen und niederländischen Forschenden kritisiert, dass die Hilfen in der Landwirtschaft oft Umweltschäden vorantreiben und keine breiten sozialen Vorteile bieten.

Das liegt daran, dass sie großen Betrieben zugutekommen – die teils hohe Treibhausgasemissionen erzeugen. Dagegen würden kleinere Höfe, die wünschenswerte Ziele wie Artenvielfalt unterstützen, zu wenig profitieren. Die Forschenden fordern daher, die Zahlungen nach anderen Kriterien umzuverteilen.

Auch die Subventionen für erneuerbare Energien sind nicht unumstritten. Oder besser gesagt: ihre Verteilung. Von den Förderungen profitieren bislang eher Wohlhabende.

Arme Haushalte haben nichts von Zuschüssen für E-Autos, weil sie sich diese nicht leisten können. Sie werden auch kaum von der höheren Entfernungspauschale profitieren, weil diese in erster Linie fernpendelnden Erwerbstätigen hilft. Arme Haushalte erhalten auch keine Förderungen für energetische Sanierungen, denn sie leben zur Miete. Möglicherweise müssen sie nach einer Instandsetzung sogar ausziehen, weil ihre Wohnung zu teuer wird.

Evaluieren

Die Bundesregierung ist verpflichtet, alle zwei Jahre einen Subventionsbericht zu veröffentlichen. Daneben geben auch Wirtschaftsforschungsinstitute Subventionsberichte heraus. Darin wird die Palette an Subventionen überprüft. Wichtige Fragen dabei sind:

• Ist die Subvention (noch) notwendig? Oder hat sich die Situation im Laufe der Zeit verändert?
• Kann die Subvention befristet werden?
• Kann die Subvention degressiv gestaltet werden, kann ihre Höhe also mit der Zeit sinken?
• Können andere Instrumente statt Subventionen eingesetzt werden?

Laut Bundesregierung wurden 2021 etwa die Hälfte der Subventionen evaluiert. "Allerdings entsteht wegen der Vielzahl der Maßnahmen dadurch noch kein Gesamtbild über die Wirkungen der Subventionen, die zum Teil sehr unterschiedliche Ziele verfolgen", sagt Ricarda Kampmann von der Hochschule Gelsenkirchen. Es sei daher auch wichtig, Zielkonflikte offenzulegen.

Es kann ebenfalls sinnvoll sein, mehr Interessengruppen zu hören. Wir haben schon diskutiert, dass manche Gruppen sich besser Gehör verschaffen können als andere. Um dem entgegenzuwirken, müssten "neue Politikarenen" entstehen, sagen Forschende von der FU Berlin und vom Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft. Eine mögliche Form sind "Runde Tische", bei denen viele Lager zusammenkommen.

Finanzhilfen statt Steuererleichterungen

Ökonomin Kampmann kritisiert, dass zu häufig Steuererleichterungen als Instrument gewählt werden, wenn Subventionen vergeben werden "Obwohl Finanzhilfen als geeigneter gelten." Ein Grund dafür ist, dass Finanzhilfen transparenter sind und man ihr Volumen vorab festlegen kann.

Immerhin: Der Anteil von Steuervorteilen an den Subventionen ist zwischen 2017 und 2020 von 72 auf 57 Prozent zurückgegangen.

Subventionen befristen

Will man Subventionen abbauen, sollte man das nicht von jetzt auf gleich tun. Das wäre unfair, meint Stefan Kooths vom Kieler Institut für Weltwirtschaft. Verbraucher:innen und Unternehmer:innen müssen sich auf den Abbau einstellen können.

Kooths schlägt daher vor, dass Subventionen am besten von vornherein mit einem festen Verfallsdatum versehen werden sollten: "Die gelten dann nur für einen bestimmten Zeitraum", sagt er. Neigt sich dieser dem Ende zu, werden die Subventionen und ihre Nützlichkeit überprüft. "Und wenn sie nicht bestätigt werden, laufen sie automatisch aus."

Subventionen automatisch senken

Eine andere Option ist, die Höhe von Subventionen mit der Zeit automatisch zu senken. So wird deutlich, dass es sich nicht um eine Dauerlösung handelt.

Allerdings klingt das leichter, als es ist – denn Politiker:innen müssten die "richtige" Befristung abschätzen. Wie lange braucht eine Region, um sich anzupassen? Wie lange braucht ein Unternehmen, um umzustrukturieren? Es kann schwierig sein, so was abzusehen.

Um Subventionen abzubauen, empfehlen manche Ökonom:innen auch die "Rasenmäher-Methode". Dabei würden sämtliche oder zumindest viele Subventionen um einen bestimmten Prozentsatz reduziert.

"Es wäre politisch sehr viel realistischer durchsetzbar als das komplette Streichen einzelner Subventionen, was zu erheblichem Widerstand der Betroffenen führen dürfte", sagt Claus-Friedrich Laaser vom IfW Kiel.

Wahl der Instrumente

Subventionen gehören zum "Instrumentenkasten" des Staats – neben Steuern, staatlichen Regulierungen und dem Betrieb staatseigener Unternehmen.

Betrachtet man die reine ökonomische Theorie, dann bieten sich Subventionen an, wenn das Unternehmen eine Aktivität verfolgt, die einen positiven externen Effekt hat. Das bedeutet: Wenn das Handeln von Unternehmen nicht nur einen Nutzen für sie selbst, sondern auch für die Gesellschaft hat, sollten sie gefördert werden.

Aber was ist, wenn die externen Effekte nicht positiv, sondern negativ sind?

Mit Steuern lenken

Wir erinnern uns an das Beispiel der Umweltbelastungen von Airlines: Sie müssen nicht für Schadstoffemission aufkommen. Auch hier kann der Staat lenken. Eine Möglichkeit ist, Preise für die verursachten Schäden festzusetzen – in Form von Steuern und Abgaben. "Unternehmen können unverändert weitermachen, solange sie die vom Staat festgelegten Preise bezahlen", sagt Ökonom Friedrich Thießen.

Aber: Es wird ein Anreiz gesetzt, die Forschung zu bemühen. Damit man die Leistung irgendwann mit weniger Nachteilen für die Allgemeinheit erbringen kann.

Gebote und Verbote

Auch Verbote sind eine Möglichkeit für den Staat, zu lenken. So wurde beispielweise das Erzeugen von Atomstrom generell verboten.

Nicht so strikt sind Gebote und Auflagen. Dazu zählen unter anderem Quoten. In China beispielsweise gibt man vor, wie viele Autos mit E-Antrieb die Hersteller auf den Markt bringen müssen. Erfüllen sie die Vorgaben nicht, drohen Strafen.

Damit das funktioniert, müssen die Strafen aber auch hoch genug sein. In einigen EU-Ländern wurden beispielsweise Quoten für erneuerbare Energien vergeben. Unter anderem Großbritannien hatte Stromlieferanten dazu verpflichtet, in ihrem Strommix einen festgelegten Mindestanteil an erneuerbaren Energiequellen nachzuweisen. Auch hier wurde bei Nichterfüllung der Quote eine Zahlung fällig. Vielfach haben die Versorger diese aber in Kauf genommen. Die Quoten wurden daher regelmäßig verfehlt.